COMISION
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
INFORME
SOBRE SEGURIDAD CIUDADANA Y DERECHOS HUMANOS 2009
(…)
II. MARCO CONCEPTUAL: LA SEGURIDAD CIUDADANA
Para
los propósitos de este informe, resulta pertinente definir un concepto preciso
de seguridad ciudadana en atención a que esto constituye un requisito previo
esencial para la determinación del alcance de las obligaciones de los Estados
Miembros conforme a los instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos aplicables. En esta dirección, la Comisión destaca que en el orden
jurídico internacional de los Derechos Humanos no se encuentra consagrado
expresamente el derecho a la seguridad frente al delito o a la violencia
interpersonal o social. Sin embargo, puede entenderse que ese derecho surge de
la obligación del Estado de garantizar la seguridad de la persona, en los
términos del artículo 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos:
“Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su
persona”; del artículo 1 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre: “Todo ser humano tiene derecho a la vida, a la libertad y a la
seguridad de su persona”; del artículo 7 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos: “Toda persona tiene el derecho a la libertad y a la seguridad
personales”; y del artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos: “Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad
personales”. No obstante, la Comisión considera que la base de las obligaciones
exigibles al Estado se encuentra en un plexo normativo que exige la garantía de
derechos particularmente afectados por conductas violentas o delictivas, cuya
prevención y control es el objetivo de las políticas sobre seguridad ciudadana.
Concretamente, este cúmulo de derechos está integrado por el derecho a la vida;
el derecho a la integridad física; el derecho a la libertad; el derecho a las
garantías procesales y el derecho al uso pacífico de los bienes, sin perjuicio
de otros derechos que serán objeto de análisis específico en el cuerpo de este
informe.
En
las reuniones de expertos y en las sesiones de trabajo desarrolladas durante el
proceso de consultas sub‐regionales
que integran el proceso de preparación de este informe, se trató reiteradamente
el punto relativo a la utilización en las Américas de conceptos diferentes para
referirse al mismo objeto de estudio –la protección y garantía de los derechos
humanos frente al delito y la violencia‐,
tanto en ámbitos políticos como académicos. En algunos casos se maneja una
definición muy amplia, que incorpora medidas de garantía de otros derechos
humanos (como el derecho a la educación; el derecho a la salud; el derecho a la
seguridad social; o el derecho al trabajo, entre otros), mientras que en otros
casos se reduce esa definición a las intervenciones de las fuerzas policiales
y, eventualmente, del sistema judicial. Del mismo modo, se manejan
indistintamente conceptos diferentes, como los de “seguridad pública”;
“seguridad humana”; o “seguridad democrática”, lo cual genera un marco
impreciso desde el punto de vista técnico para definir los estándares de
derechos humanos comprometidos.
Uno de los puntos de partida para esta
definición conceptual ha sido ya recogido por la Comisión en anteriores
oportunidades. Así, ha sostenido que
La
seguridad ha sido desde siempre una de las funciones principales de los
Estados. Indudablemente, con la evolución de los Estados autoritarios hacia los
Estados democráticos ha ido evolucionando también el concepto de seguridad. El
concepto de seguridad que se manejaba antes se preocupaba únicamente por
garantizar el orden como una expresión de la fuerza y supremacía del poder del
Estado. Hoy en día, los Estados democráticos promueven modelos policiales
acordes con la participación de los habitantes, bajo el entendimiento de que la
protección de los ciudadanos por parte de los agentes del orden debe darse en
un marco de respeto de la institución, las leyes y los derechos fundamentales.
Así, desde la perspectiva de los derechos humanos, cuando en la actualidad
hablamos de seguridad no podemos limitarnos a la lucha contra la delincuencia,
sino que estamos hablando de cómo crear un ambiente propicio y adecuado para la
convivencia pacífica de las personas. Por ello, el concepto de seguridad debe
poner mayor énfasis en el desarrollo de las labores de prevención y control de
los factores que generan violencia e inseguridad, que en tareas meramente
represivas o reactivas ante hechos consumados.
Esta
vinculación permanente entre seguridad de las personas y convivencia
democrática se hace presente en el desarrollo de este informe. La comisión de
delitos es solamente una de las tantas formas de violencia que en la actualidad
afectan a las personas que viven en la región (en concreto, el delito hace
referencia solamente a las formas de violencia tipificadas en los ordenamientos
jurídicos‐penales),
lo que obliga a un abordaje integral de la problemática en estudio, de la que
se deriven acciones de prevención y control de diferente naturaleza, y que
involucren, en su ejecución, también a diferentes actores del sector público y
de la sociedad civil.
A
los efectos de este informe, el concepto de seguridad ciudadana es el más
adecuado para el abordaje de los problemas de criminalidad y violencia desde
una perspectiva de derechos humanos, en lugar de los conceptos de “seguridad
pública”, “seguridad humana”, “seguridad interior” u “orden público”. Éste
deriva pacíficamente hacia un enfoque centrado en la construcción de mayores
niveles de ciudadanía democrática, con la persona humana como objetivo central
de las políticas a diferencia de la seguridad del Estado o el de determinado
orden político. En este orden de ideas, la Comisión entiende pertinente
recordar que la expresión seguridad
ciudadana surgió, fundamentalmente, como un concepto en América Latina
en el curso de las transiciones a la democracia, como medio para diferenciar la
naturaleza de la seguridad en democracia frente a la seguridad en los regímenes
autoritarios. En estos últimos, el concepto de seguridad está asociado a los
conceptos de “seguridad nacional”, “seguridad interior” o “seguridad pública”,
los que se utilizan en referencia específica a la seguridad del Estado. En los
regímenes democráticos, el concepto de seguridad frente a la amenaza de
situaciones delictivas o violentas, se asocia a la “seguridad ciudadana” y se utiliza
en referencia a la seguridad primordial de las personas y grupos sociales. Del
mismo modo, contrariamente a los conceptos también utilizados en la región de
“seguridad urbana” o “ciudad segura”, la seguridad ciudadana se refiere a la
seguridad de todas las personas y grupos, tanto en las zonas urbanas como
rurales. Sin perjuicio de lo señalado anteriormente, es importante destacar que
el concepto de “seguridad pública”, se utiliza ampliamente en los Estados
Unidos y Canadá, para hacer referencia también a la seguridad de las personas y
grupos que componen la sociedad. Por el contrario, como se ha señalado en los
párrafos anteriores, la misma expresión “seguridad pública”, en América Latina
hace referencia a un concepto diferente que alude a la seguridad construida
desde el Estado o, en ocasiones, a la misma seguridad del Estado.
En
los últimos años, los aportes de la academia y de los organismos
internacionales especializados han permitido un acercamiento más certero al
concepto de seguridad ciudadana, diferenciándolo también del concepto de
“seguridad humana”, construido en los últimos quince años a partir,
fundamentalmente, de las elaboraciones realizadas en el ámbito del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo15. Este último se refiere
específicamente a “uno de los medios o condiciones para el desarrollo humano,
el que a su vez se define como el proceso que permite ampliar las opciones de
los individuos...[que] van desde el disfrute de una vida prolongada y
saludable, el acceso al conocimiento y a los recursos necesarios para lograr un
nivel de vida decente, hasta el goce de las libertades políticas, económicas y
sociales”16 . En este cuadro, la seguridad ciudadana aparece estrictamente sólo
como una de las dimensiones de la seguridad humana, pues se la concibe cómo la situación social en la que todas las
personas pueden gozar libremente de sus derechos fundamentales, a la vez que
las instituciones públicas tienen la suficiente capacidad, en el marco de un
Estado de Derecho, para garantizar su ejercicio y para responder con eficacia
cuando éstos son vulnerados (...) De este modo, es la ciudadanía el principal
objeto de la protección estatal. En suma, la seguridad ciudadana deviene una
condición necesaria –aunque no suficiente‐ de
la seguridad humana que, finalmente, es la última garantía del desarrollo
humano. Por consiguiente, las intervenciones institucionales destinadas a
prevenir y controlar el fenómeno del delito y la violencia (políticas de
seguridad ciudadana) pueden considerarse una oportunidad indirecta pero
significativa para, por un lado, apuntalar el desarrollo económico sostenible
y, por otro, fortalecer la gobernabilidad democrática y la vigencia de los
derechos humanos.
En
los últimos años se ha logrado una mejor aproximación conceptual a la seguridad
ciudadana desde la perspectiva de los derechos humanos. Efectivamente, en el
ámbito de la seguridad ciudadana se encuentran aquellos derechos de los que son
titulares todos los miembros de una sociedad, de forma tal que puedan
desenvolver su vida cotidiana con el menor nivel posible de amenazas a su
integridad personal, sus derechos cívicos y el goce de sus bienes, a la vez que
los problemas de seguridad ciudadana, se refieren a la generalización de una
situación en la cual el Estado no cumple, total o parcialmente, con su función
de brindar protección ante el crimen y la violencia social, lo que significa
una grave interrupción de la relación básica entre gobernantes y gobernados....
